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SchuldenbremseSachsen muss seinen radikalen Sonderweg beenden!

Die Coronakrise hat auch in Deutschland zur schwersten Wirtschaftskrise der Nachkriegszeit geführt. Der Wirtschaftseinbruch hat entsprechend tiefe Spuren in den öffentlichen Haushalten hinterlassen. Krisenbedingte Steuerausfälle, umfangreiche Unterstützungsmaßnahmen für Unternehmen und Beschäftigte sowie Mehrausgaben im Gesundheitswesen haben die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden nach Jahren der Überschüsse kräftig in die roten Zahlen getrieben.

01.10.2021 - Achim Truger, Professor für Sozioökonomie - (E&W Sachsen - Ausgabe 10/2021)

Entschlossenes Handeln der Politik war auch notwendig, um Pleitewellen und Massenarbeitslosigkeit zu verhindern und einen zügigen Konjunkturaufschwung zu ermöglichen. Um die dafür notwendige höhere Kreditaufnahme zu ermöglichen, musste sowohl beim Bund als auch in den sechzehn Bundesländern zu Recht die Ausnahmeregel der Schuldenbremse gezogen werden.

Die Schuldenbremse erlaubt den Ländern sonst keine oder konjunkturbedingt lediglich geringe Defizite, die zur Abfederung der Jahrhundertkrise nicht ausreichend gewesen wären. Nachdem nun hinsichtlich Gesundheits- und Wirtschaftskrise hoffentlich das Schlimmste überstanden ist, stellen sich überall ähnliche Fragen: Wie lange muss die Ausnahmeregel für höhere Kredite noch gezogen werden? Wie lässt sich verhindern, dass ein zu schneller Tritt auf die Schuldenbremse den Aufschwung behindert, weil Steuern und Abgaben erhöht oder Ausgaben gekürzt werden müssen? Wie können Einschränkungen bei der öffentlichen Daseinsvorsorge vermieden werden, wie können die notwendigen Investitionen in die ökologisch-soziale Transformation und in Bildung finanziert werden?

Die Leistungen für Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen und Kommunen müssten innerhalb nur eines Jahres drastisch zusammengestrichen werden.

Ob diese Herausforderungen ohne Reform der Schuldenbremse im Grundgesetz oder ohne Steuererhöhungen überhaupt gemeistert werden können, ist schon im Bund und in der Gesamtheit der Länder mehr als zweifelhaft. In Sachsen allerdings ist die Lage besonders dramatisch. Die dortige Landesregierung hat zwar – wie sonst überall auch – 2020 über die Ausnahmeregel ein kreditfinanziertes Sondervermögen eingerichtet, das bis 2022 den durch die Coronakrise schwer betroffenen Landeshaushalt stützt. Jedoch klafft in den Jahren danach laut Finanzplanung eine Lücke von 2,2 Mrd. Euro jährlich. Um diesen Betrag müssten schon 2023 die Ausgaben gekürzt werden, um die Schuldenbremse wieder einhalten zu können. Die Folgen wären dramatisch, denn das wären fast elf Prozent der gesamten Ausgaben im Landeshaushalt. Die Leistungen für Bürgerinnen und Bürger, Unternehmen und Kommunen müssten innerhalb nur eines Jahres drastisch zusammengestrichen werden. Die Kürzungen würden sogar eine ernsthafte Gefahr für die sächsische Wirtschaft bedeuten, denn mit rund 1,5 Prozent des sächsischen Bruttoinlandsproduktes, könnten sie Sachsen tatsächlich in eine Rezession stürzen, zumindest aber die wirtschaftliche Erholung empfindlich beeinträchtigen. Dabei haben Kürzungsrunden der Vergangenheit in Sachsen bereits Narben bei öffentlicher Daseinsvorsorge, Bildung, Investitionen und im Sozialbereich hinterlassen.

Dass die Lage nun gerade in Sachsen wieder so dramatisch zu werden droht, lässt sich also sicher nicht mit übergroßer Ausgabenfreude in der Vergangenheit erklären. Vielmehr ist sie im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass weite Teile der sächsischen Politik geradezu besessen von der Angst vor Staatsschulden eine abenteuerlich strenge Umsetzung der Schuldenbremse ins Landesrecht geschrieben haben. Hierzu muss man wissen, dass es in Deutschland nicht die eine Schuldenbremse, sondern gleich derer siebzehn gibt: Eine für den Bund und sechzehn unterschiedliche länderspezifische. Das Grundgesetz gibt in Art. 109 nur den allgemeinen Rahmen vor. Die konkrete Ausgestaltung ist dann Ländersache. Und genau diese kann entscheidend dafür sein, ob der Übergang aus der Coronakrise einigermaßen reibungslos gelingt oder mit schmerzhaften Ausgabenkürzungen und krisenhaften Zuspitzungen verbunden ist, wie sie nun in Sachsen drohen.

Leider hat die große Mehrheit der sächsischen Politik dem Freistaat 2013 eine im Ländervergleich in ihrer Strenge geradezu aberwitzige Schuldenbremse verordnet. Ungewöhnlich ist zunächst, dass fast alle Ausgestaltungsdetails in der Landesverfassung festgeschrieben sind. Andere Länder, etwa das rot-rot-grün regierte Berlin oder das schwarz-gelb regierte Nordrhein-Westfalen, haben die Schuldenbremse gar nicht in der Verfassung verankert und regeln die Ausgestaltung in der Haushaltsordnung, die durch einfaches Gesetz mit einfacher Mehrheit geändert werden kann. Bei wieder anderen – etwa Hamburg, Hessen oder Rheinland-Pfalz – steht die Schuldenbremse zwar in der Verfassung. Die Ausgestaltungsdetails werden jedoch in Ausführungsgesetzen sowie ergänzenden Verordnungen festgelegt, die sich bei Bedarf relativ einfach ändern lassen.

Steht jedoch, wie in Sachsen, alles in der Verfassung, können selbst kleinere Änderungen nur als große Verfassungsänderungen mit Zweidrittelmehrheit vorgenommen werden. Das ist problematisch, weil die Schuldenbremse immer noch ein neues Instrument ist, für das noch keinerlei Erfahrungen – etwa mit gesundheitspolitischen Katastrophen wie der Coronapandemie – vorlagen. Werden Änderungen erforderlich, stellt die Zweidrittelmehrheit im Parlament eine sehr hohe Hürde dar, möglicherweise mit hohem Erpressungspotenzial seitens der Opposition. Tatsächlich zeichnet sich trotz der drohenden massiven Probleme gegenwärtig noch keine verfassungsändernde Mehrheit im Landtag ab.

Die sächsische Schuldenbremse ist so streng, dass mit ihr letztlich fast jegliche Neuverschuldung nur mit einer Zweidrittelmehrheit erlaubt ist. Zunächst erfordert die Inanspruchnahme der Ausnahmeregel laut Landesverfassung eine Zweidrittelmehrheit. Das ist auch in einigen anderen Bundesländern so, aber beim Bund reicht eine absolute Mehrheit im Bundestag, d. h. eine Zustimmung von 50 Prozenz der Mitglieder (Kanzlerinnenmehrheit). In Bayern, Berlin, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt sowie Thüringen – und damit einer Mehrzahl der Bundesländer – reicht dagegen eine einfache Mehrheit im Landesparlament aus. Das Grundgesetz und die Schuldenbremsen des Bundes und vieler anderer Länder erlauben darüber hinaus nicht nur in Notlagen, sondern auch in normalen Konjunkturabschwüngen eine Kreditaufnahme, die im Aufschwung dann spiegelbildlich durch Überschüsse wieder ausgeglichen werden muss. In Sachsen ist die Konjunkturbereinigung mit dem so genannten Steuerniveauverfahren aber so restriktiv gestaltet, dass eine relevante Neuverschuldung im normalen Haushaltsprozess eigentlich nur im Falle eines vollkommen außergewöhnlichen katastrophalen Steuereinbruchs erlaubt wäre.

Daher muss in Sachsen de facto eigentlich jede Neuverschuldung über die Ausnahmeregel beschlossen werden. Das bedeutet dann aber auch, dass die aufgenommenen Kredite automatisch der im Grundgesetz vorgeschriebenen Tilgungsverpflichtung unterliegen. Und gerade diesbezüglich ist Sachsen wieder extrem streng: Während das Grundgesetz für die Tilgung lediglich einen angemessenen Zeitraum fordert und damit weite Spielräume lässt, ist in Sachsen eine Tilgung innerhalb von nur acht Jahren vorgesehen – und dieser Zeitraum steht selbstverständlich unverrückbar in der Landesverfassung. Nun müssen die hohen sächsischen Corona-Schulden innerhalb von acht Jahren getilgt werden, und weil 2021 und 2022 davon ausgenommen wurden, sind es sogar ab 2023 nur noch sechs Jahre! Zum Vergleich: Der Bund setzte einfachgesetzlich einen Tilgungszeitraum von 20 Jahren an, das – übrigens schwarz-gelb regierte – Nordrhein-Westfalen genehmigte sich sogar bis zu 50 Jahren!

Andernorts wird zudem die Möglichkeit genutzt, den Haushalt zu bereinigen: Einnahmen und Ausgaben, die als finanzielle Transaktionen die Vermögensposition des Landes nicht ändern, bleiben im Rahmen der Schuldenbremse unberücksichtigt. So werden Privatisierungserlöse nicht als defizitmindernd verbucht, weil ihnen ein Vermögensverlust entgegensteht, während vergebene Darlehen nicht als defiziterhöhend verbucht werden, weil ihnen eine entsprechende Forderung gegenübersteht. Wenn die Landesregierung in Sachsen sich trotz Brandbriefen der Kommunalverbände schon nicht zu einer weiteren kräftigen regulären finanziellen Unterstützung seiner Kommunen durchringen kann, wäre zumindest eine Unterstützung über Darlehen als finanzielle Transaktion möglich. Immerhin könnte diese möglicherweise sogar ohne Verfassungsänderung möglich sein.

Die Schuldenbremse droht die beschriebene destruktive Wirkung zu entfalten.

Betrachtet man alle Ausgestaltungsmerkmale zusammen, zeigt sich also, dass Sachsen im Kreise der Bundesländer bei der Schuldenbremse einen extrem strikten Sonderweg eingeschlagen hat. Dieser Sonderweg hat schon länger zu einer Finanzpolitik geführt, die restriktiver als nötig war. Dennoch wurden die Probleme von der Schönwetterperiode mit hohem Wachstum und sprudelnden Steuerquellen übertüncht. Mit der Coronakrise und der angespannten Finanzlage hat sich dies nun dramatisch geändert, und die Schuldenbremse droht die beschriebene destruktive Wirkung zu entfalten.

Von zentraler Bedeutung wäre [...] eine Verlängerung der Tilgungsfrist, dem Beispiel der schwarz-gelben Regierung in NRW folgend am besten auf 50 Jahre.

Dies müsste nicht sein, hätte die sächsische Landespolitik eine weniger restriktive Ausgestaltung der Schuldenbremse gewählt, wie sie in anderen Bundesländern gang und gäbe ist: Mit einer vernünftigen Konjunkturbereinigung müssten weniger Schulden über die Ausnahmeregel aufgenommen werden. Die Tilgung könnte über einen viel längeren Zeitraum als nur acht Jahre gestreckt werden und durch einfache Mehrheitsentscheidung flexibel angepasst werden. Die sächsische Politik kann die drohenden Probleme im Interesse von Bürger*innen und Wirtschaft auch noch abwenden: Vordringlich wäre aktuell eine Aufstockung der Kreditermächtigung für das Sondervermögen, um notwendige Unterstützungsleistungen für die Kommunen zu finanzieren und den Übergang aus der Coronakrise schrittweise auch über das Jahr 2022 hinaus abfedern zu können. Von zentraler Bedeutung wäre dafür eine Verlängerung der Tilgungsfrist, dem Beispiel der schwarz-gelben Regierung in NRW folgend am besten auf 50 Jahre. Gegenwärtig zeichnet sich noch nicht einmal eine verfassungsändernde Mehrheit für solche akuten Notfalloperationen ab. Teile der Regierung wollen die Entwicklung der Finanzlage abwarten und setzen offenbar darauf, dass die akuten Finanzprobleme über eine unerwartet schnelle Konjunkturerholung von alleine gelindert werden. Eine solche Politik ist nicht vorausschauend und verantwortungsvoll, denn sie geht sehenden Auges das Risiko schmerzhafter Kürzungen bei öffentlicher Daseinsvorsorge und Zukunftsinvestitionen ein und droht, die Konjunkturerholung zu dämpfen.

Stattdessen sollte die sächsische Politik schnell wenigstens die erforderlichen Minimalschritte angehen. Eine grundsätzliche Reform müsste darüber hinaus das Zustimmungserfordernis der Zweidrittelmehrheit abschaffen, sämtliche Detailregelungen (Tilgungsfristen, Konjunkturbereinigung) aus der Landesverfassung entfernen und eine vernünftige Konjunkturbereinigung einführen. Damit würde die Schuldenbremse lediglich an die in vielen anderen Bundesländern übliche Ausgestaltung angenähert. Sachsen muss seinen riskanten Sonderweg aufgeben.

Achim Truger